一、刑事执行派出检察院特点及公共关系建设困境
刑事执行检察工作从监所检察工作发展而来,是对监所检察工作的继承、发展和创新,是一项既传统又崭新的工作。当前,刑事执行派出检察院的设置有两种,一种是院处合一,即检察院的监所检察处与刑事执行检察院是两块牌子一套班子,如湖北省武汉市城郊地区人民检察院,既监督武汉市的所有监狱,也监督各看守所。另一种则是院处分设,即刑事执行检察院由上一级检察院派出,监所检察处负责业务管理,如荆门市沙洋地区人民检察院、荆州市江北地区人民检察院,均属于湖北省人民检察院派出,业务归省院监所检察处领导。本文论及的检察院为后一种,此类检察院的有如下特点:
(一)地域偏僻性。由于刑事执行检察院随监管场所的设置而设置,而监管场所往往地处偏僻,所以导致刑事执行检察院大多未处于城镇繁华地带,较为偏远。
(二)信息封闭性。派出院不隶属于当地检察机关,与所在地检察院横向信息交流较少,与派驻地的党政机关基本上也“老死不相往来”。同时,作为派出主体的检察机关有时忽略了派出检察院,在文件下发、干部培训、信息简报甚至督察审计等方面不时“遗忘”。再加之工作对象和工作环境基本上就在高墙之内,与社会各界横向联系不多。种种因素,导致派出检察院成为“信息孤岛”。
(三)业务单一性。在监察体制改革之前,刑事执行检察工作在整个检察机关工作摆布中并非重点业务,工作标准和规范化要求亦不是很高,刑事执行检察业务比较单一,民事检察、行政检察没有开展,批捕、公诉业务较少且基本上简单易办,所以人员偏少,干警综合业务水平不是太高。
随着形势的发展和检察工作的进步,许多刑事执行派出检察院开始重视公共关系建设,采取了不少有益的措施和举动,对社会公众了解刑事执行检察工作起到了一定的作用,但总体来看,差距仍然不小,主要表现在:
安于现状型—公共关系意识不浓;公共关系行为缺乏规划和系统性。不少检察院的公共关系行为是自发的、零散的,没有上升到自觉的、系统的状态。主要表现在:一是没有将公共关系建设纳入工作部署中,二是没有专门机构和人员,主渠道就是各院的宣传处室和外网平台,三是没有系统的公共关系工作规划,手段单一;心有余而力不足。有些刑事执行检察院也想在公共关系建设上有所新作为,实现新突破,但没有理论指导和可行的办法,效果并不理想。
二、加强刑事执行检察院公共关系建设的迫切性以及应遵循的基本原则
在国家监察体制改革和司法体制改革的大背景下,刑事执行监察工作在整个检察工作的地位更加重要,任务也更加繁重。基于刑事执行检察院的特点,为适应新的形势,必须强化刑事执行检察院的公共关系建设,促进刑事执行检察工作的科学发展。
(一)加强公共关系建设是刑事执行检察院适应国家监察体制改革和司法体制改革的必然要求。国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央确立的一项重大的政治体制改革,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,国家监察体制改革对检察机关的影响巨大,除反贪、反渎和预防这三个部门直接转隶外,就是对刑事执行检察部门职权配置的影响。刑事执行检察部门现有的职务犯罪侦查权可能将由监察委员会统一行使,而查办刑事执行活动中的职务犯罪案件,一直是强化刑事执行检察职能最有力的手段。现在,最重要的监督手段即将调整,在思考增加监督手段、弥补监督力度上的空缺的同时,更需要加强刑事执行检察院的公共关系建设,走出“象牙塔”,积极作为,营造良好的法律监督环境,助力消除职务犯罪侦查权调整带来的影响,推动刑事执行检察工作持续有力开展,为将执检部门建设成为检察机关的一线业务部门助力用功。
(二)加强公共关系建设,是刑事执行检察院接受外部监督强化自律的必由之路。刑事执行检察对刑事执行活动的监督是“律他”,但打铁还需自身硬,监督者只有自身正、自身硬、自身净,才能提高监督权威和公信力。党的十八大以来,我国的政治生态出现了新的变化,党纪党规越来越严,制度笼子越扎越紧,执法办案规范越来越细,对刑事执行检察工作提出了新的更高的要求。加强公共关系建设就是更多地将刑事执行检察工作融入公开的社会视野中,进一步引入外部无形的手、无形的眼,接受社会各界的审视,客观上“倒逼”强化自我监督。如涉检网络舆情集中体现了公民表达自由和政治参与的权利,已成为重要的民意表达形式,体现了司法民主化和监督社会化的要求。这种网络舆情对检察工作有一定的监督和促进作用,对促进检察机关严格队伍管理大有裨益。因此,对来自网络对检察机关及其工作人员的此类监督应持肯定态度,相关机关及人员应自动接受来自网络虚拟社会与现实社会的舆论监督。[赵刚:《法治论坛》第24辑《检察机关公共关系建设思考》241页]
(三)加强公共关系建设,是刑事执行检察院化解刑事执行领域不断凸显的各类矛盾的有效途径。近年来,在检察机关和监管部门的共同努力下,全国监管场所的整体工作水平不断提高,监管执法活动更加规范文明。但当前仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期,监管场所在押人员总量持续上升,改造与反改造的斗争相当尖锐,不稳定因素明显增多,监管安全形势更加严峻。与此同时,刑事执行检察工作不仅在领域上有了新的拓展,而且化解矛盾纠纷、维护和谐稳定的要求也越来越高、任务越来越重,刑事执行检察院所直接或间接面对和处理的突发事件将会越来越多。社会传媒的普及化,更为处理突发事件增加了难度。此时,公共关系的重要性就显得非常重要。尤其是在公众舆论反应强烈、检察机关形象受到严重损害的时候,公共关系便处于紧急状态之中,需要运用整个组织的力量及各种传播媒介来处理危机。在这方面,检察机关既有许多成功的范例,也有不少深刻的教训,必须引起刑事执行检察院的高度重视。
院处分设背景下的刑事执行派出检察院公共关系建设除了要遵循公共关系建设中真实性、平等互惠、整体一致等共同原则外,还需结合刑事执行检察院自身特点,确立独有的公共关系建设原则:
(一)积极主动原则。由于刑事执行检察院的特殊性质,其与所在地党委、政府、人大、政协以及其他党政机关工作交集甚少,社会交往较为单纯,且单独设立时间均不很长,导致当地社会公众对其了解不多甚至闻所未闻,更不用谈什么美誉度和社会形象了。所以,刑事执行检察院必须敢于突破工作范围的局限,不等不靠,以初建检察院的心态积极主动开展公共关系建设,树立应有的社会形象。
(二)监督与服务并重原则。刑事执行检察的本质属性是法律监督,其根本目的是监督刑事执行机关依法履行职责,保障人权,保障诉讼,保障刑罚目的实现,维护司法公正。所以,在开展公共关系建设过程中,要始终牢记法律监督这个主责,既要增强服务大局的意识,更要充分发挥派出检察院的情况熟悉、业务专一的优势,全面履行各项刑事执行检察职责;既有共同的追求和目标,又有分工负责、互相配合、互相制约;既和谐推进工作,相互支持配又防止“同化”,实现“和而不同”。
(三)树立形象与正本清源相结合原则。近些年来,在刑事执行检察新定位的指引下,刑事执行检察院职权配置更加合理,人员结构持续优化,理论研究更为深入,体制机制更加完善,基层基础建设和规范化建设水平不断提高,刑事执行监督作用和工作实效显著,特别是一系列专项检察活动的开展和一批监管场所职务犯罪的查处,打出了刑事执行检察院的声威,扩大了刑事执行检察院的社会影响,提升了刑事执行检察院的执法形象。刑事执行检察在整个检察工作中的重要性在不断提升,特别是对违法“减、假、暂”、判实刑未执行、财产刑执行等问题的监督纠正,已经成为检察机关法律监督工作的“亮点”,刑事执行检察部门业已成为检察机关“四梁八柱”中的重要一柱,过去名不见经传的刑事执行检察院,越来越受到社会各界的关注。这些职能拓展和工作积淀,为刑事执行检察院加强公共关系建设提供了不竭的信息资源和坚定的内在自信。但当前社会上对刑事执行工作存在较大的误解,另一方面对刑事执行检察工作知之甚少,形成了认知上的“剪刀差”。刑事执行检察院的公共关系建设必须大力宣扬刑事执行监督的做法和成效,展现我国法治进步成果和监管场所的规范化建设,以公开透明消除各类不真实的传言,增强社会受众共同建设法治中国的信心。
(四)全员参与原则。检察公共关系是检察机关全体成员的事务。每个人,都代表着检察机关的组织形象,都是检察机关公共活动的代表者。尤其刑事执行检察院人员数量较少,内设机构高度综合,基本上没有设置专门的政治部、办公室、外宣等专门机构和人员,也没有专门的控告申诉检察部门和民事行政检察两个公关窗口,所以开展公共关系活动,既需要司法行政人员发挥作用,出谋划策,更需要全体检察人员参与,发挥整体优势,共同努力创造检察机关公共关系和谐的状态。
三、刑事执行检察院公共关系建设路径构想
新形势下,刑事执行检察院必须以时不我待的积极态度,加速检察机关公共关系建设步伐,推动刑事执行检察工作健康发展。
(一)确立公共关系建设的战略目标。它是一系列有意识、有计划的活动。检察机关公共关系活动必须以严密、具体、可操作性的系统计划方式去完成,主观上要有明确的意识、正确的观念与具体的目标,才能达到预期目的。公共关系建设不是一蹴而就的,而需要长时间培育。各级检察机关应充分重视公共关系在全局工作中的地位和作用,正确判断本院所处的发展时期和公共关系现状,围绕本院中长期发展目标,科学适用公共关系的原理和方法,以提升检察执法公信力和良好社会形象为目的,确立公共关系建设战略目标,建立公共关系发展规划,并细化各项措施,以成为公共关系建设指南。
(二)因人而异:根据不同的公共关系对象,采取不同的公共关系策略。确立公共关系对象,是开展公共关系的基础。笔者认为,刑事执行检察机关的公共关系对象,可以归纳为4类(见表一)。对于不同的公共关系对象,应采取不同的工作方式,对于第2类关系,各院的做法已经基本成型,在此不作赘述,下面主要就第1、3、4类略作论述:
表一:刑事执行检察院公共关系对象一览表
1.对于上级检察机关。(1)重大事项及时汇报、请示;(2)对于本院的各类工作简报、阶段性全院工作总结和重要专项活动进展情况,及时报送业务主管部门相关负责人和分管院领导,使其清楚掌握本院的各项工作概况、特色经验以及遇到的问题;(3)主动接受检查监督,防患于未然,促进自我完善,克服监督乏力的弊端;(4)畅通上级院文件、通知发送至本院的渠道,及时了解上级要求和工作部署,避免“坐井观天”。同时,上级检察院应主动畅通沟通渠道,加强对派出院的领导管理。省院党组正在探讨加强对刑事执行检察院、林区院等派出院的管理新路子,明确党组成员具体负责对口分管派出院,将派出院作为省检察院内设机构来管理,在召集参加全省性会议、组织教育培训和传达、下发相关会议文件精神等方面,将派出院作为省检察院的内设机构一样对待。
2.对于新闻媒体、网络平台等传播媒介。对于知名度不高的刑事执行检察院,处理好媒体关系相当重要,所以要遵循司法规律和新闻传播规律,大力加强检察新闻宣传,构建多元化多层次传播格局。[《检察日报》,2016年7月21日,第003版。](1)善于利用新媒体宣传取得的突出成就、涌现的先进人物,使社会各界加深对刑事执行检察工作加深了解、产生好感,重视和关心检察工作的发展。(2)变“散兵游勇”式宣传为“组织推进”式宣传。各刑事执行检察院要整合宣传力量和资源,根据每个时期工作特点,确立重点宣传媒体,有步骤、有组织地科学策划宣传活动,一环套一环,层层有序推进,反复加深在社会公众头脑中的印记,切忌“东打一枪西来一炮”,既浪费精力和新闻素材,又不能取得满意的效果。(3)要实事求是,不可任意夸大,更不能一味粉饰,只报喜不报忧,以免形成误导,使社会大众对刑罚执行检察工作产生过高的期望值,提出一些检察机关难以承担的要求。尤其要强化新闻审查,避免负面效应。(4)确立专人(有条件的可以确立专门机构)加强与媒体的平时沟通,根据媒体需求,有选择性地提供宣传素材,必要时邀请媒体深入监管场所直观感受刑事执行检察工作的必要性、工作举措和效果,促进双方加深了解,合作愉快,相得益彰。
3.对于社区。由于各种原因,刑事执行检察院过于强调自己的独立性、封闭性,很少与社区公众进行联系和沟通。但正如一位美国公关专家所言:“公共关系正视从社区关系开始的,而且应该认为社区关系是公共关系中严格专门组成部分,值得特别考虑、计划、实施。社区关系通常包含在整个公共关系工作计划的主体结构中。”尤其是社区公众既不是刑事执行检察院所需资源的提供者,更不是(至少绝大多数不是)刑事执行检察院法律服务的消费者,刑事执行检察院形似社区“孤岛”,所以更要注意密切与社区公众的关系,为社区公众提供便利,为自身创造有利的生存环境。(1)自觉关心、维护社区公众利益。哪些是有益于社区公众利益的,哪些是有损社区公众利益的,对于前者要积极参与,对于后者,必须引起高度重视,坚决予以改正,避免损害检察机关在社区公众心目中的形象。(2)努力为社区公众服务,做社区建设的模范。在做好自身工作的同时,检察机关还应积极履行自己的社会责任,参与社区建设和各种公益活动,主动为社区公众服务,力所能及地帮他们解决自身的困难和问题。比如组织检察人员参加社会志愿者活动,帮助孤寡老人、失学儿童、残疾人等,为社区企业提供义务法律咨询,参与社区文艺演出或体育赛事,开展党建共建活动等等,密切与社区公众的关系。(3)加强沟通,使社区公众增强对检察机关的了解与认同。充分利用检察开放日,邀请更多的社区公众参加;创办社区报刊或者及时更新检察宣传栏内容,定期或经常性地面向社区公众提供各种相关信息;开展调研,征询社区公众对检察机关的意见、建议、要求和希望。
另外,由于刑事执行检察院业务面窄,工作上联系单位不多,更应主动加强和其他机关的横向交流沟通。一是加强与所处辖区的政法机关的联系。如2017年4月,为实现专项法律监督全覆盖,群众工作不留死角,湖北省荆州市江北地区人民检察院和江陵县人民检察院协商建立工作联席制度。[http://10.42.0.108/jeecmsHB/res_base/jeecms_com_www/upload/article/file/2017_2/5_3/dm6mj28rhx9y.doc]二是加强与其他刑事执行检察院的交往,相互观摩,取长补短,共同提高。三是注重派员到先进检察院进修和跟班学习。不少地方检察院在很多方面有着成熟的发展经验,而且业务齐全,底蕴丰富,有着鲜明的借鉴作用。如襄阳市城郊地区人民检察院派出年轻干警到全国先进检察院的武汉市汉阳区院跟班学习职务犯罪侦查工作经验,到保康县院学习机关财务管理规范。
(三)因时而异:根据刑事执行检察院特点,确立建设型公共关系活动方式。
表二:检察机关公共关系建设活动方式
公共关系的战略模式分为建设型公共关系、维系型公共关系、防御型公共关系、矫正型公共关系。这需要根据检察机关不同时期的发展要求与战略目标的实现,去选择不同的模式(见表二)。笔者认为,建设型公共关系较为适用于刑事执行检察院。这种模式对大多数已恢复重建三十余年的地方检察院不再合适,但适合于少数新建的检察院尤其是社会知名度不高的刑事执行检察院。以笔者所在的襄阳市城郊地区人民检察院为例,由于单位建于高新区地界上,很多居民不解,有一个襄阳市高新区人民检察院,怎么还有一个城郊地区检察院?如果解释“城郊地区检察院是省检察院的一个派出检察院”,就有人问“既然是省派,怎么前面冠以襄阳市呢?”如此层层追问,令人汗颜。
(四)整体联动,多措并举,打造公共关系立体空间。处理好公共关系,不仅仅是一个科室、一个院的事情。它需要检察机关上下联动、内部科室局整体联动。
1.确立兼职人员。在刑事执行检察院,建立公共关系专门机构是不现实的,可在司法行政管理局确立公共关系兼职人员,或者由新闻发言人兼职,主要职能是促进检民关系,反映民众意见,与传媒建立及维持良好关系,以及向群众和传媒提供查询服务。
2.建立联动机制。当下级检察机关公共关系遇到难题时,应及时向上级院汇报,请求支持。一个院内部应确立“以主管部门为主,各相关科室互动”的公共关系格局,可以和青少年维权岗、关心下一代工作委员会、职务犯罪预防部门、控告申诉检察部门、主管网络平台部门、办公室等,建立起有效的联动制度,使公共关系反应更为及时有效。
3.注重公共关系艺术培训。刑事执行检察院的一些干警不太精通如何协调好各类公众的关系,特别是缺乏和大众传媒打交道的经验,导致在处理一些突发紧急事件上缺乏必要的公共意识,造成工作被动,甚至给整个检察工作带来损害,教训非常深刻。所以,应及时为刑事执行检察人员传授有关面对传媒及公关技巧的课程,提升公共关系整体素质。
4.综合运用公共关系建设技术模式。检察机关公共关系技术模式有服务型公共关系、宣传型公共关系、交际型公共关系、社会型公共关系、征询型公共关系等多种模式。服务型公共关系是指为社会提供优质的法律监督服务,这是检察机关公共关系中的核心。宣传型公共关系是指通过各种传播媒介,让公众及时、充分了解对检察机关有利的有关信息,形成良好的社会印象和认同,包括新闻报道、接受媒体采访、通过直播与网民、听众面对面交流、发表电视讲话、网站、微信、微博、创作影视作品、举办文艺晚会、举办新闻发布会、与媒体合作开办宣传专栏或组织联合采访团等形式。交际型公共关系是指以直接的人际交往行为进行的公共关系活动,其目的是加强检察机关与社会的广泛联系,沟通信息、增进感情,包括举办联席会、联谊会、招待会、联合举办文体活动、邀请出席院内重大活动等。社会型公共关系是指检察机关举办各种社会性、公益性活动,目的是扩大检察机关影响,提升检察机关良好声誉如建立法律义务咨询贫问苦、参与社会公益活动、资助贫困学生、义务为学校或其他部门讲课等。征询型公共关系是指以收集社会对检察机关各种反映为主要内容的公共关系活动,表达检察机关对民众的尊重与接受监督的诚意,及时为内部管理决策提供咨询,及时改进不足,如发放征求意见函、公开队伍建设承诺以及检察人员违纪违法举报电话或网址等。目前刑事执行检察院在各种模式上均有所作为,但除了发挥自身职能外,其他方面浅尝辄止,涉猎不深。所以,刑事执行检察院应综合运用公共关系建设手段,集聚资源合力,提升公共关系建设效果。
(作者单位:湖北省襄阳市城郊地区人民检察院)
