目前，司法实践中的一些措施体现了检察机关提起行政公益诉讼的特殊性，如检察机关向法院提交“起诉书”而非“起诉状”等。但是在一些实质性问题上，如检察机关提起的行政公益诉讼中，启动二审程序应以何种方式提起，法律没有明文规定。目前，根据《人民检察院公益诉讼试点工作实施办法》规定，地方各级检察院认为同级法院未生效的第一审判决、裁定确有错误的，应当向上一级法院提出抗诉，而且应当通过原审法院提出抗诉书，并将抗诉书抄送上一级检察院。笔者赞同检察机关启动公益诉讼二审时，宜采用“抗诉”方式，具体理由如下：

　　更能保障公益诉讼效果。公益诉讼制度设立的目的，就是要解决社会治理中公益监督主体缺位的问题。一方面，行政机关是保护公益的责任主体，是第一顺序的公益保护人，但在有些时候，其缺乏有力的外部监督；另一方面，检察机关履行法律监督职责主要依托诉讼职能，不具备行政行为的单方性、主动性、执行性等。可见，检察机关以提起公益诉讼案件的方式，督促行政机关履行保护公益职责可以起到相互补充的作用。“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点。检察机关在公益诉讼中启动二审程序，意味着检察机关认为一审裁判的结果不足以修复受损公共利益，在此情况下，检察机关需要采取更加强有力的手段保障公益诉讼效果。借助检察机关提起抗诉后法院必须审理的制度，可以为保护公益提供重新审查证据继而法院再次作出裁判的机会，可以更加有效地排除行政干预，更好地实现保护公益的根本目的。

　　更符合检察机关作为法律监督机关的职能定位。检察机关是国家法律监督机关，检察机关进入公益诉讼程序后，一方面，要牢牢把握诉讼中的诉讼地位平衡；另一方面，要坚持和尊重法律监督机关的职能定位。对于未生效的判决、裁定确有错误的，地方检察院以抗诉的方式启动二审程序，既是基于检察机关公益代表人的性质所决定，也是履行诉讼使命的职责使然。同时，将抗诉书抄送上级检察院，也有利于充分发挥上级检察院的监督作用，体现检察一体化的要求。

　　更有利于节约司法资源、提升司法效率。检察机关提起公益诉讼，基本上秉持了“先礼后兵”的原则：通过诉前程序及时解决问题，提升公益保护的效率；通过诉讼程序为诉前程序发挥作用提供必要保障、强化公益保护的刚性。从实践来看，多数公益诉讼案件在诉前程序即得到圆满解决，这种先柔后刚、刚柔并济的办案方式对于更好地保护公益、提升司法效率发挥了积极的作用。那么，以在检察机关提起公益诉讼中进一步提升司法效率为立足点，除了继续深入挖掘诉前程序的潜力、提升办理公益诉讼案件的能力之外，增强诉讼程序和诉讼监督程序中公益保护的刚性也是一种值得考虑的方法。检察机关在启动公益诉讼二审程序时采取的抗诉方式，有利于提升这种公益保护的刚性，更大程度上提升公益保护的效率。

　　（作者为济南大学政法学院副教授）