【摘  要】：退回补充侦查制度是我国刑事诉讼活动的一项重要的诉讼程序，是侦查活动的延续，也是检察机关进行诉讼监督、侦查监督的有效措施，对全面搜集证据，保证准确、及时查明案件事实，提高案件质量具有十分重要意义。立足连城县检察院的实践，从退回补充侦查的有关法律规定谈起，分析退回补充侦查存在的主要问题如退回补充侦查的条件不明确、退而不查或查而不力、法律文书制作不规范、检察机关自行补充侦查少、公检法互相“借用办案期限”，提出必须牢固树立侦查机关证据裁判的意识、进一步明确退回补充侦查的条件、加大检察机关自行补充侦查力度、建立退回补充侦查引导和说理机制、强化对退回补充侦查的内外监督等措施

　　【关键词】：退回补充侦查 实践 问题 措施 

　　【正 文】 

　　退回补充侦查制度是我国刑事诉讼活动的一项重要的诉讼程序，是侦查活动的延续，也是检察机关进行诉讼监督、侦查监督的有效措施，对全面搜集证据，保证准确、及时查明案件事实，提高案件质量具有十分重要意义。现从2014年以来连城县检察院的工作实践出发，分析退回补充侦查制度存在的主要问题，并提出完善退回补充侦查相应的措施，不当之处，敬请批评指正。 

　　一、退回补充侦查制度的实践探索 

　　（一）退回补充侦查案件的基本情况和特点 

　　2014年至2017年6月，福建省连城县人民检察院共受理审查逮捕案件488件640人，其中不批准逮捕退回补充侦查109件156人，占案件受理数的22.34 %；受理审查起诉案件1142件1479人，其中第一次退回补充侦查399件620人，占案件受理数的34.94 %；第二次退回补充侦查213件360人，占案件受理数的18.65 %；自行补充侦查5件5人,占案件受理数的0.4 %；建议法院延期审理进行补充侦查的18件44人，占提起公诉案件1063件的1.7 %。 

　　退回补充侦查案件主要有以下四个方面特点：一是从退回补充侦查案件的情况看，第一次退回补充侦查比例较高、第二次退回补充侦查质量不高；二是从退回补充侦查案件的类型来看，主要集中在一案多人、一人多案等重大、疑难复杂案件和新型案件；三是从退回补充侦查的原因来看, 主要原因大部分是事实不清、证据不足的，也有少部分是遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人、犯罪嫌疑人在逃、重新鉴定等方面，但没有明确区分哪些是事实不清，哪些是证据不足；四是从退回补充侦查后案件的处理来看，不起诉案件较多。经第一次退回补充侦查后作不起诉处理的有21件26人，公安撤案4件7人；第二次退回补充侦查后作不起诉处理的有42件71人，公安撤案10件25人。 

　　  （二）退回补充侦查制度的主要做法和体会 

　　 1、建立侦捕诉衔接机制。在办理刑事案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼活动中，建立案件信息资源共享、案件情况通报、侦捕诉沟通联系等制度，对因事实不清、证据不足不批准逮捕的案件，要求公安机关查清事实真相，继续侦查取证，检察机关公诉部门认真听取侦监部门的意见，从而实现公安机关、检察机关之间侦查、逮捕和公诉部门之间的有效衔接。如2015年在办理犯罪嫌疑人王某涉嫌非法经营罪一案中，由于关键证人黄某的证言前后不一、多次发生变化，检察机关的侦监部门对该案作出不捕决定的同时，要求公安机关查明王某、林某与黄某是否存在串供，黄某是否作伪证等情形。检察机关公诉部门听取侦监部门的意见后，督促公安机关加大侦查力度。公安机关不仅查明了犯罪嫌疑人王某涉嫌非法经营的犯罪事实，而且追诉其涉嫌重婚的犯罪事实，最终王某被法院数罪并罚。 

　　2、完善引导公安侦查取证。针对公安机关侦查取证过程中存在的收集证据不全面、不到位等问题，引导公安机关补充、完善证据，与公安机关形成合力，共同破解侦查取证中存在的难题。如2017年在审查起诉犯罪嫌疑人罗某涉嫌伪造公司印章、诈骗罪案中，面对罗某的“零口供”，详细列明补充侦查提纲，引导公安机关从犯罪嫌疑人罗某为什么伪造公司印章、诈骗的起因查起，并对究竟是民间借贷还是诈骗从证据角度进行分析，在此基础上对诈骗数额进行司法会计审计，终于查清了犯罪嫌疑人罗某伪造公司印章和诈骗200余万元的犯罪事实。   

　　3、加大自行补充侦查力度。针对退回公安机关补充侦查不力，或者侦查人员可能存在违法违纪行为等问题，加大检察机关自行侦查力度。如2014年在审查起诉犯罪嫌疑人黄某涉嫌故意伤害案中，经两次退回公安机关补充侦查仍无法排除被害人揭某前后陈述矛盾的原因，检察机关遂对该案自行补充侦查，发现公安机关在询问被害人揭某时存在单人询问、犯罪嫌疑人黄某及其家属在场的违法行为，于是重新制作笔录固定被害人揭某的陈述，进一步讯问了犯罪嫌疑人黄某。该案提起公诉后，黄某被法院判处有期徒刑十个月。 

　　4、强化追诉漏罪漏犯。通过细致深入地审查案卷材料，从中发现漏罪漏犯的线索，退回公安机关补充侦查深挖漏罪漏犯。2014年以来，追诉漏犯 44人，追诉漏罪36起。如2016年在审查起诉犯罪嫌疑人吴某涉嫌容留他人吸毒罪案中，一举追诉黄某、江某等8人，有力地打击了犯罪，维护了司法权威。 

　　二、退回补充侦查制度相关法律规定 

　　补充侦查，是指公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，对案件中的部分事实情况作进一步调查、补充证据的一种诉讼活动。[①]补充侦查并不是每一个刑事案件都必须经过的诉讼程序，它只适用于事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人的案件。补充侦查由人民检察院决定，公安机关或者人民检察院实施。 

　　根据刑事诉讼法的有关规定，结合补充侦查发生的不同阶段，将补充侦查分为以下几种： 

　　一是审查逮捕阶段。《刑事诉讼法》第八十八条规定，人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。……对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。由此可见，在审查逮捕阶段采用退回公安机关补充侦查的方式进行。 

　　二是审查起诉阶段。《刑事诉讼法》第一百七十一条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。对于补充侦查的案件，应当在一个月内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。由此可以看出，在审查起诉阶段既可以退回公安机关补充侦查，又可以由检察机关自行补充侦查。 

　　三是法庭审判阶段。根据《刑事诉讼法》第一百九十八条和第一百九十九条规定，在法庭审判过程中，检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的，人民法院可以延期审理，人民检察院应当在一个月以内补充侦查完毕。可见，在法庭审判阶段应由检察机关补充侦查，人民法院无权补充侦查。 

　　三、退回补充侦查制度存在的主要问题 

　　（一）退回补充侦查的条件不明确，事实不清、证据不足的标准难以把握 

　　《刑事诉讼法》对补充侦查仅作了概括性的规定，对是否需要退回补充侦查、是否自行补充侦查未作出细化规定，缺乏明确的适用条件。[②]虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第三百八十条规定：“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。”但是对事实不清、证据不足的标准没有进一步进行细化，因而在司法实践中往往难以把握。 

　　（二）个别侦查人员对退回补充侦查的案件不补查或查而不力 

　　对检察机关认为事实不清、证据不足，退回公安机关补充侦查的案件，公安机关的个别侦查人员没有严格按照检察机关出具的补充侦查提纲进行补充侦查，而是消极怠工，该补查的事实不认真补查，要找的证人以证人不配合为由未找着，需补的证据没有补充完整，而以“办案情况说明”、“无法查实”等应付了事，导致一些重要的物证、书证灭失，即使经过二次退回补充侦查，案件的部分事实仍无法查清，原有证据不足的问题仍无法解决。[③]而检察机关因为对公安机关补充侦查案件缺乏有效的监督制约机制，因而对这样的补查结果往往也无可奈何。 

　　（三）退回补充侦查的法律文书制作不规范、内容简单 

　　 退回补充侦查涉及的法律文书主要有两种：一种是检察机关制作的《补充侦查决定书》；另一种就是公安机关制作的《补充侦查报告书》。在司法实践中,这两种法律文书都存在制作不规范的问题:一是检察机关制作的《补充侦查决定书》对应的《补充侦查提纲》内容过于概括、笼统，主次不清、重点不突出，造成公安机关补查方向不清、目标不明、方法不当，不能达到补充侦查预期的效果；二是公安机关补充侦查完毕后,将补充侦查的结果重新移送人民检察院时所制作的《补充侦查报告书》内容简单、模糊。对补充侦查采取的方式、方法和所获证据情况不明，仅将补充侦查的材料随案移送,导致检察机关难以掌握补充侦查的经过和结果。[④] 

　　（四）检察机关自行补充侦查案件少 

　　虽然刑事诉讼法明确规定检察机关可以自行补充侦查。但在司法实践中，检察机关对需要补充侦查的案件，普遍做法是将案件直接退回侦查机关补充侦查，而较少自行补充侦查。究其原因，主要是检察机关除自侦部门外并无专门从事刑事侦查的人员和必要的侦查设备，导致对补充侦查所需要的证据难以收集、固定。[⑤]当然，刑事诉讼法对办案期限的规定和检察机关办案部门普遍存在案多人少问题，往往难以抽出专门时间对案件自行补充侦查。 

　　（五）通过退回补充侦查，公、检、法互相“借用办案期限” 

　　虽然刑事诉讼法规定了办理刑事案件在各个诉讼阶段的办案期限，但公安机关、检察机关和审判机关在办理重大、疑难复杂案件中，有时办案期限届满前难以办结，只好通过退回补充侦查互相“借用办案期限”。公安机关在侦查期限届满前而案件尚未侦查终结时,会主动向检察院沟通退回补充侦查，从而延长侦查期限；检察机关对审查起诉期限将至的案件无论是否符合退回补充侦查的条件,不得已退回侦查机关补充侦查，以延长审查起诉期限；审判机关在审理期限届满前,建议检察机关补充侦查,以达到延长审理期限。[⑥] 

　　四、退回补充侦查制度应完善的措施 

　　根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第七条规定：“完善补充侦查制度。进一步明确退回补充侦查的条件，建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制，明确补充侦查方向、标准和要求。规范补充侦查行为，对于确实无法查明的事项，公安机关、国家安全机关应当书面向人民检察院说明理由......”为了更好地适应以审判为中心的诉讼制度改革的需要，应完善退回补充侦查制度，规范补充侦查行为，确保刑事案件质量，维护司法公正和权威。 

　　（一）侦查机关必须牢固树立证据裁判的意识 

　　随着刑事诉讼对证据的要求越来越严格，侦查机关在办理刑事案件中必须牢固树立证据裁判的意识。证据裁判原则是现代证据制度的基础性原则,其核心在于强化证据意识,强化证据对于认定事实的基础地位。侦查人员必须树立以证据为核心的侦查理念，在收集能够证实犯罪嫌疑人有罪证据的同时，也应注意收集其无罪、犯罪情节轻重的各种证据；在收集主要证据的同时，也要注意收集间接证据；将证据的收集、固定贯穿于整个侦查过程，从立案阶段开始，经过拘留到提请批捕直至移送审查起诉，甚至退回补充侦查，每个环节都要以证据中心，并且对所收集、固定的证据要客观、真实、全面，经得起法庭庭审的质证。同时，在司法实践中，应注意避免侦查人员“重实体、轻程序”、“重破案、轻证据”的倾向。[⑦] 

　　（二）进一步明确退回补充侦查的条件 

　　1、对“事实不清”的认定。事实不清就是指刑事案件的事实未调查清楚。[⑧]从犯罪构成要件来看，包括犯罪客体、犯罪主体、犯罪客观方面和犯罪主观方面四个方面。司法实践中，对一个刑事案件而言，必须查明的事实具体包括什么人、什么时间、什么地点、出于什么目的、采取什么方法、实施什么犯罪行为、造成什么后果等，这些事实都是首要的证明对象。[⑨]如果缺少其中的一、两项内容，就会造成事实不清，从而退回补充侦查。 

　　2、对“证据不足”的认定。根据刑事诉讼法第五十三条规定，据以定罪量刑的证据必须确实、充分，即定罪量刑的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。如果达不到这三个条件，那么就属于证据不足，只得退回补充侦查。[⑩] 

　　此外，发现有遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人等情形的，往往也须退回补充侦查。 

　　（三）加大检察机关自行补充侦查力度 

　　除了人民检察院不批准逮捕退回公安机关补充侦查的以外，检察机关在审查起诉阶段和法庭审判阶段应加大自行补充侦查力度。应当自行补充侦查的情形主要有：一是案件经过第一次退回补充侦查后,公安机关未按补充侦查提纲进行补充侦查，或者未进行补充侦查,而检察机关认为能够自行补充侦查的；二是检察机关和公安机关在案件的定性、量刑情节等方面认识不一致，存在重大分歧的；三是发现侦查人员在侦查中违反刑事诉讼程序,或者存在违法乱纪行为,可能影响案件公正审查,检察机关认为有自行补充侦查必要的；四是法庭审判阶段，检察机关建议延期审理的；五是检察机关认为需要自行补充侦查的其他情形。[11]这样不仅加强侦查监督，而且节约司法资源，维护当事人合法权益，防止冤假错案的发生。 

　　（四）规范补充侦查提纲，建立退回补充侦查引导和说理机制 

　　检察机关在审查案件中应加强对公安机关侦查取证工作的引导，尤其是对一些重大、疑难复杂案件，应主动在侦查环节提前介入，协助公安机关制定侦查方案，引导其收集、固定证据。[12]对于退回公安机关补充侦查的案件，规范制作《补充侦查提纲》，加强对退回补充侦查的引导和说理。补充侦查提纲首先对认定本案的犯罪事实需要达到的证明标准应阐明。现有证据可以证明什么犯罪事实，哪些犯罪事实无法证明；其次，退回补充侦查的理由要写明。哪些犯罪事实不清、证据存在哪些缺陷，需要补充侦查的证据用以证明什么内容，在全案证据中的作用如何；再次，应增强退回补充侦查的针对性，详细列明退回补充侦查的事项；最后，退回补充侦查标准要清楚，说明补充侦查所取得的证据是用于证明定罪或是量刑的，要求达到怎么样的证明程度。[13]同时，检察机关的办案人员应加强与公安机关的侦查人员进行沟通联系，使侦查人员充分理解补充侦查的真实意图。当然，公安机关制作的《补充侦查报告书》也应规范，围绕补充侦查的事项、补充侦查要求逐一列明，全面反映补充侦查的结果；对于确实无法查明的事项，应当说明具体的理由。从而保证补充侦查做到规范、全面，补充侦查事项具体、明确，实现退回补充侦查的真正目的。 

　　（五）强化对退回补充侦查的内外监督，杜绝“借用办案期限” 

　　为了杜绝公、检、法互相“借用办案期限”现象，一是对于公安机关在侦查期限届满而案件尚未侦查终结移送审查起诉的案件,或者审判机关在审理期限届满建议检察机关补充侦查的案件，检察机关的案件管理部门应严把案件受理关，明确受理案件标准，真正从源头上保证案件质量；二是对于检察机关决定退回补充侦查的案件加强跟踪监督，及时了解案件退回补充侦查的进展情况以及遇到的问题。[14]对于退而不查、查而不力，案件退回补充侦查期限届满未重新移送审查起诉的，坚决予以纠正；三是向犯罪嫌疑人和辩护律师告知退回补充侦查期限。对于在押的犯罪嫌疑人，除了严格落实退回补充侦查的换押制度以外，明确告知犯罪嫌疑人和辩护律师退回补充侦查期限；[15]对于未被羁押的犯罪嫌疑人，也应明确告知退回补充侦查期限。这样有利于犯罪嫌疑人和辩护律师对退回补充侦查进行监督，从而保护犯罪嫌疑人合法权益，避免超期羁押；四是加强对检察机关退回补充侦查案件的内部制约。检察机关审查起诉部门应严格执行刑事诉讼法规定的审查期限，防止滥用退回补充侦查。对滥用退回补充侦查权造成犯罪嫌疑人合法权益受到损害的，通过检务督察对办案人员予以处分；[16]对一些确需退回补充侦查的案件，应当将案件提交科室讨论，经科室讨论后报院分管领导审批，防止向侦查机关“借用办案期限”现象的发生。 

　　总之，随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革的不断推进，应完善退回补充侦查制度，规范补充侦查行为。只有这样，才能确保案件事实清楚，证据确实、充分，从而维护犯罪嫌疑人的合法权益，防止冤假错案的发生，提升司法公信力。 

　　【参考文献】

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　　[2]梁婷.退回补充侦查存在的问题及解决对策.广西法治日报.2015年5月5日

　　[3]殷耀刚.关于退回补充侦查工作存在的主要问题及对策. 丹江口检察院 调查研究栏目. 2013年11月13日

　　[4]殷凤斌 胡光嵌.审查起诉阶段退回补充侦查制度的改革与完善.法制与社会.2010（28）32-33

　　[5]王晓峰.额尔古纳：检察院自行补充侦查制度探究.检察门户网站.2012年11月8日

　　[6]祝光红.侦查阶段发现事实不清或证据不足应移送审查不起诉.检察日报. 2006年12月18日

　　[7] 张军.如何理解刑事案件中的“证据不足”.刑事审判参考.2004年第41期343号

　　[8]蔡松年.刑事诉讼如何认定“事实不清、证据不足”——以“聂树斌案”为例.知音励志。2017年第3期

　　[9]兰志伟.补充侦查制度检视与完善-—以河北省石家庄市桥西区人民检察院为考察样本.河北法学.2012年第8期

　　[10]赖春蓉.公诉环节退回补充侦查案件相关问题探讨.中国法治2014年7月24日

　　[11]刘广三 吴玥悦.建立健全证据不足退回补充侦查说理机制.检察日报.2016年11月14日

　　[12]李悦佳 高迪.公诉阶段退补制度的完善路径.检察日报.2011年12月13日